引言：

　　我國社保還處于制度未定型、未定性、未定局的階段，應借立法這個機會從制度結構上一攬子解決社保設計問題。否則，這部立法就可能成為第三部“蹩腳”立法。

　　草案緣何“授權”多

　　《中華人民共和國社會保險法（草案）》從2006年初原國家勞動和社會保障部首次公開征求專家意見，到全國人大常委會向社會全文公布草案征求意見，大約經歷了近3年時間。

　　從理想狀態講，我國《社會保險法》的基本理念、基本原則和基本目標在《憲法》中早已明確，例如《憲法》第十三條規定：“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度。”《社會保險法》的基本框架、基本要求和基本制度在《勞動法》里也單獨設立了第九章“社會保險和福利”，并做出了七條五款的詳細規定。所以，《憲法》和《勞動法》都應是《社會保險法》的上位法，或者說，作為位階較低的《社會保險法》應該具有一定的可操作性。

　　而此次草案中，雖然改變了之前按繳費和待遇等分列成章的體例，將養老、醫療、工傷、失業、生育五個險種單列成章，各險種的規定更加集中和具體，但相對于實際情況和現實問題，本草案可以說還是比較空泛。比如，權利和義務的規定顯得原則性比較強，主管部門的“操作空間”比較大。而這是參保人最關心的所在，也是地方政府執行起來最容易“走樣”和“變通”的地方。

　　《社會保險法》應該具有較強的可操作性，這也是國際慣例。比如美國《社會保險法》關于社保基金的運營規定是在第二章《聯邦養老、遺屬、殘障保險待遇》的第一條《聯邦養老、遺屬保險信托基金與聯邦殘障保險信托基金》里，這一條非常復雜龐大，對美國聯邦信托基金的組織結構、治理結構、投資策略等等做了極為詳細的規定，“款”和“目”合計能有上百個，其中第二條《養老和遺屬保險待遇支付》長達57頁。

　　與國外相比，此次《社會保險法》（草案）顯得空泛和原則化，有其原因。我國的社保制度正在建設和完善之中，很多問題難有定論。比如，本草案中，不包括“隱性”授權在內，僅明確授權的就有9處，而且其中4、5個授權條款都是因為制度框架未確定的原因造成的，就是說，起草者無法落筆，難以決定，只能“推”給國務院“另行規定”。

　　這么多條款難以落筆，不得不采取授權的辦法，幾乎每一條授權的根源都可追溯到統籌層次上來。早在1991年，國務院《關于企業職工養老保險制度改革的決定》就做出決定，“尚未實行基本養老保險基金省級統籌的地區，要積極創造條件，由目前的市、縣統籌逐步過渡到省級統籌。”但是，18年過去了，統籌層次一動未動，就連遼寧省試點8年，還是維持在市、縣級水平上。在目前制度下，這是一個難題，涉及到財政風險，提高到哪個層級，哪個層級的財政就容易陷入極大的風險之中，所以，二元結構下，統籌越低，效率越高；統籌越高，風險越大，這是一個規律。

　　案例一：基金管理“千頭萬緒”

　　有關社保基金的投資體制問題，目前規定是只有兩個渠道，即銀行協議存款和購買國債，但收益率只有2％，而這在許多年份，比如2008年（平均CPI是5.9％），都是負利率。因為統籌層次太低，目前便不可能制定一個比較理想的投資政策。

　　全國社保基金都分割在2000多個縣市級統籌單位，每個單位的五險基金基本上又都是相對獨立管理，分由不同的行政單位。例如XXX醫保基金中心、XXX養老基金科，如果再加上農保等，全國的基金管理分割成一萬幾千個，并且還受地方政府的左右。加上每個管理科室或中心的基金管理人員，既非收益率較高的專業機構，又非懂得投資的專業人士，由此，便不敢“放開”基金管理，不敢對其實行市場化投資策略，只能死死地規定它存在銀行買國債，忍受2％收益率的侵蝕和貶值風險。因此，社保基金便經常被挪用，不是去搞房地產，就是被企業拆借，以獲得較高的收益率。

　　最近幾年，隨著社保退休金水平與機關事業單位相比差距越來越大，2007年，在連續三年上調待遇水平的基礎上，國務院再次決定上調三年。這反過來又加大了社保基金的財務壓力，甚至加大了各級財政的壓力，例如，2007年兩級財政補貼僅養老保險就達1100多億元。